[摘要] 要更好地解决土地管理问题，最理想的途径是同时强化自律和他律：政府各部门能自我约束，切实以公共利益为行为导向；如果政府部门违反相关规则，权力部门和社会公众能及时知晓，并追究相应责任。
这不是一个新话题，却仍是一个值得深究的问题。近期有媒体报道，位于北京亦庄编号为X1-1B的地块涉嫌未征先卖。由于该地块曾创下拍卖高价，加上相关政府部门在回应问题时语焉不详，因而更引人关注。
事实上，这种问题并非个案。据新近一期《国家土地督察公告》，2011年28个城市中有730个项目存在非法批地问题，涉及面积4.38万亩。问题如此普遍出现，原因应不在操作层面。
从理论上说，政府在土地管理中的职责应是比较容易界定的。首先是制定土地管理的规划，涉及土地收储、出让、交易、确权等环节；其次是为规则的落实提供公共产品，如建立交易平台、提供登记服务、公开相关信息等；再次是监督执法，包括监督检查、追究责任等。当然，这种界定不仅太过理论性，而且由于假定政府自身没有利益追求，因而具有理想性。
利益对政府而言是什么？很长一段时间里，人们认为政府只应为公共利益服务，是社会的“守夜人”。但这只是一种规范性的美好愿景。实践运行中，除了公共利益，政府自身还有独特的利益追求。如果要细分，又可分为政府整体利益、部门利益和公职人员的个人利益。
应说明的是，由“政府有自身利益”，并不必然也不应得出某种价值判断，比如说“这是邪恶的”。因为存在这种可能性：由于有自身利益激励，政府更有动力维护公共利益；在两种利益相互兼容的条件下，这种可能性更会大增。但正因这只是“可能性”，为限度促成公共利益，才需要创设制度和规范，使政府行为尽可能趋向公共利益，尽可能减少公利与政府私利之间的冲突，尽可能避免“假公济私”现象出现。
在经济社会快速发展的中国，各级政府普遍希望扮演发展的引导者和推动者角色，有些甚至想充当“包办者”。但由于约束政府自身利益膨胀的制度规范不能及时建立和完善，导致利益挤占的现象频出。更严重的是，政府在经济发展方面的积极作为，带来了一定程度的怀疑和不满。以土地出让为例，政府改善环境吸引外来投资，本身无可非议。但为限度降低企业投资的落地成本而减少安置支出，甚至默许或参与强拆，这就跨出了政府作为的红线。这种情况下，政府很累，企业很茫然，个人很烦，社会有些慌。
再回到文章开头提及的案例。为尽快使该地块具备交易条件，政府下属的土地收储中心在一级开发时就委托北京中信新城房地产有限公司，而中信新城显然并不愿只参与土地一级开发，在很多细节上做足工夫，最终有惊无险地以高价拍下这块地。拆迁过程中，开发商与被拆户及当地政府职能部门又发生了纠纷，甚至开发商起诉当地住建委，要求法院判令撤销大兴住建委按照开发商申请作出的房屋拆迁纠纷裁决书。现今又发生了被拆迁企业状告开发商和土地管理部门的纠纷。从这一系列事件看，无论政府部门，还是开发商，抑或相关企业和个人，都处于连续不断的利益冲突中。
各种社会主体之间出现利益冲突非常正常，只要有公平的冲突裁决规则和公正的裁判机构，冲突都能得到有效解决。在现代社会的组织框架中，政府被赋予了众多规则创设和纠纷裁决功能，政府在中国传统语言中也被称为“公家”，意指以公共利益为服务目标。但当政府自身利益不断膨胀，以至为了私利而干扰公共利益实现时，政府就难以履行其应有职责。即通常说的，“政府既当运动员，又当裁判员”。在此情形下，政府的作为不仅难以体现公信力，反而会激化冲突。
对于因自身利益膨胀而形成的政府行为扭曲现象，当前应强化制度和规范建设，使政府回归到服务于公共利益的本位。具体途径既可以是自律，也可以是他律。
自律类似尤利西斯自缚，敢于在利益诱惑面前将自己的手脚捆住。在政策研究领域，这一途径较少得到重视，因为人们认为这太不现实。但在中国的实践中，笔者认为应大力倡导，因为如果缺乏政府自律，任何制度规范都会是摆设，都会出现漏洞和走样。在富有悠久伦理型文化传统的国家，首先应鼓励自律，倡导政府自身加强约束。而且，在当前经济社会发展的关键时期，唤起政府的自律，使之担负起切实维护公共利益的重任，具有历史性意义。
他律就是通常意义上的制度建设，不断完善信息公开、公众监督和责任追究等规范。其中特别重要的就是通过公开相关信息，使公众有了解事实真相并有效监督的渠道。孙中山先生曾言：“方土者，自然者也”。土地作为大自然的产物，无论是其规划还是利用，无论是其出让还是交易，在信息公开方面都非常便利，关键是要有公开的制度要求。只有相对充分的信息公开，公众才能更全面地了解政府及相关主体的作为。否则，即便政府很累，也得不到公众理解，反而有可能滋生误解。
要更好地解决土地管理问题，最理想的途径是同时强化自律和他律。一方面，政府各部门能自我约束，切实以公共利益为行为导向，真正成为公平正义的维护者和践行者；另一方面，如果政府部门违反相关规则，权力部门和社会公众能及时知晓，并追究相应责任。
大多数公共问题的解决之道又何尝不是如此？如果各种社会主体都能担负起自身应有的职责，社会公众也能有效监督，还有哪些公共问题不能解决？但在一个经济社会急剧变迁的速度远远快过规则创设并获得社会认同的共同体内，责任意识的发展大大落后于权利意识的膨胀，推卸责任的惯习远比内省自责更牢固。在这种情况下，符合经济理性的行为选择当然是置公利于不顾而只念及私利。
面对这种社会性的囚徒困境，在探寻通过完善制度规范来强制实现公共利益的同时，也不能忽视伦理道德和责任意识的重要性。对当前中国，尤其对政府各部门而言，后者尤为重要。正如1945年毛泽东同志在延安同黄炎培谈话时指出的：只有让人民监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。（作者系上海市房地产科学研究院副院长、管理学博士）
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