[摘要] 北京大学中国经济发展研究院院长、央行货币政策委员会委员周其仁发表题为“为什么合法的土地转让权很重要———成都改革实验的启示”的主题演讲。
土地问题的焦点是农地转用
周其仁说，通常在全世界，工业化占GDP30%的时候，城市化可能达到50%，一半人口进了城。如果把城市作分母，工业化作分子，系数是1.5-2个单位。
但是中国的情况很特别，工业化超前，城市化滞后。原因很简单，就是中国过去实施的是计划体制，对要素流动有很多的束缚，造成了城乡的巨大差距。等到一开放，要素虽然流动了起来，但是原有的土地制度在适应城市化过程中还是存在严重滞后，土地制度方面存在三个圈圈，它们之间的关系没有理顺。
先看两端的两个圈圈。一边是农村的集体土地，基本上是农业基地，生产的是中国人无论怎么发展都离不开的农产品。这是上个世纪40、50年代就奠定的基础，通过土改分地、合作化、人民公社化完成的。这里有一个问题，就是种地的积极性长年没有解决，所以改革之后就把这个制度做了一个变动，地还是国家或集体的，但是长期承包给农民去经营、管理并使农民受益。
现在通过一系列的改革，基本确立了这样一种制度，即土地的所有权是国家或集体的，使用权、权、转让权归农户。在这个圈圈里面，农业土地不构成人口流动的障碍，农民可以把土地转让出去，让给别人去做，他自己到城里打工。
在土地制度的另一端，政府手里有国有土地，归国有企业调拨使用。因为国有土地的所有权是全民的，刚一开放的时候外资到中国要落地还引发了麻烦。
1987年进行了调整，国有土地所有制不变，但是使用权可以批给市场用，可以转让，解决了这一问题。两端的这两个圈圈，应该说尽管制度上还有很多细节需要完善，但是大体上可以适应中国城市化加速的要求。
比较麻烦的是中间环节这个圈圈。计划经济时代，中国规划了一些城市的版图，随着大量的资金、人口涌入，这个版图严重不适应，城市就要扩大。矛盾来了，因为原来规划的城市有一个边界，周围都是农业用地，这就带来了一个问题，就是城市扩大的时候，怎么把原来的农业土地转成城市和工业用地，简称叫农地转用，这是所有矛盾的焦点所在。
为什么这个环节是焦点所在？先看现有的法律框架。农业土地转成非农用土地有两条通道，一条是农民自己可以将一些土地从农业用途改成非农用。比如说盖房子，这就是宅基地，需要在集体内部进行购买。还有农村如果办集体企业、乡镇企业，农民自己办也可以。
这样的土地使用价值虽然改变了，但是一般不允许在市场上进行转让，尤其限制向村以外的人出让土地的使用权。国务院办公厅多次发文件，明令禁止城镇居民购买农民的宅基地。所以这个领域基本上是非市场的。
第二条通道是国家把农民的地变成城市的。这个方式叫征地，在宪法和土地法里面是有规定的。宪法允许政府为了公共利益征地，现在所有的农地转成非农地，正规的主要就是这条渠道。
过去各级政府的财政能力很弱，又想集中土地来完成国家工业化，所以当时的土地法令非常倾向征地这一方，补偿价格比较低。随着城市化急速扩大，地价迅速上涨，结果就是政府可以从农民的手里将土地以很低的价格拿来，再以很高的价格卖出去，于是矛盾开始加剧。
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